Wenn’s drauf ankommt, verlassen sich die Entwickler neuer Technologien jedoch sehr gern auf die Politik – als ultimative Versicherung gegen unternehmerische Risiken. Das kann üble Folgen haben – nicht nur für die Steuerzahler, auch für die Firmen selbst.
George W. Bush hätte sich wohl nicht träumen lassen, dass man ihn einmal in die linke Ecke stellen würde. „Lemon Socialism“ sei es, wie die US-Regierung auf die 2007 ins Rollen geratene Finanz- und Wirtschaftskrise reagiert habe, ätzten Kommentatoren – also eine vermurkste quasi-sozialistische Politik, mit der die Kosten unternehmerischen Übermuts der Gesellschaft aufgehalst werden. Bushs Finanzminister Henry Paulson und die US-Notenbank retteten Banken, Hypothekenkassen und Versicherungen, weil sie ihnen zu wichtig schienen, um sie kaputtgehen zu lassen. Die Europäer verfuhren nach dem gleichen Muster, etwa Deutschland mit seinem Rettungspaket im Wert einer halben Billion Euro für Hypo Real Estate und Co.
Staatliche Subventionen werden oft als wettbewerbsverzerrend gegeißelt – in aller Regel von denjenigen Unternehmen, die leer ausgegangen sind. Allerdings verlassen sich Unternehmen aller Branchen gern auf die Regierung, wenn es – gefühlt oder real – ums nackte Überleben geht. Und die Politik spielt mit. Das gilt nicht nur für Finanzkonzerne, die als „too big to fail“ oder als „systemrelevant“ gelten, deren Pleite also einen Dominoeffekt auslösen und viele andere Firmen mitreißen könnte. Auch bei neuen, prestigeträchtigen Technologien springt die Politik massiv ein, wenn ihr die Wettbewerbsfähigkeit der Nation gefährdet scheint, oder wenn sich heimische Industriekonsortien am nötigen Forschungsaufwand zu verheben drohen.
Das Problem dabei: Innovationen werden zur Not auf Teufel komm raus zum Erfolg gepusht, auch wenn die Kosten aus dem Ruder gelaufen sind und jedes verantwortlich wirtschaftende Unternehmen längst die Notbremse gezogen hätte. Doch die Grenze zwischen solcher Zockerei mit Steuermitteln und legitimer Standortförderung ist nicht einfach zu ziehen.
Das Argument der Systemrelevanz jedenfalls zieht bei Industrieunternehmen in der Regel nicht: Der Schweizer Bundesrat beauftragte renommierte Experten zu untersuchen, welche Konzerne wirklich elementare Bedeutung für das Wohlergehen der Eidgenossenschaft hätten. Die Kommission kam zu einem ernüchternden Ergebnis: Aus Industrie und Handel war überhaupt niemand systemrelevant, ansonsten lediglich die beiden Großbanken Credit Suisse und UBS. Aus größeren Industriestaaten sind vergleichbare Studien allerdings nicht bekannt.
Oft sind Staatshilfe-Aspiranten überhaupt erst durch politische Förderung zu ihrer angeblich systemrelevanten Größe gediehen – so wie jene Branche, deren Stimme 2009 im Chor der Hilfesuchenden fast unterging, weil Staatsbürgschaften traditionell Teil ihres Geschäftsmodells sind: die Luft- und Raumfahrt. Immer dann, wenn etwa bei Airbus eine neue Baureihe fällig ist, beginnt das gleiche Ritual: der unvermeidliche Aufwand für Forschung und Entwicklung wird zur Belastung erklärt, die nicht allein geschultert werden kann – und die Staaten, in denen die Maschinen montiert werden, strecken einen erheblichen Teil der Entwicklungskosten vor. Zurückzuzahlen sind diese Vorzugsdarlehen erst, wenn sich der neue Jet tatsächlich auch verkauft. Mit schöner Regelmäßigkeit verfehlen dann Manager und Konstrukteure die Ziele, „on budget“ und „on time“ fertig zu werden, und zwar massiv (siehe Kasten).
Vor diesem Hintergrund hatten die Regierungen von Deutschland, Frankreich, Großbritannien und Spanien es als großen Fortschritt gefeiert, als sich Airbus im Jahr 2003 darauf einließ, 180 Exemplare des Militärtransporters A400M zu einem Fixpreis zu liefern. Erstmals galten für einen großen Rüstungsauftrag die Bedingungen der kommerziellen Luftfahrt: Der Hersteller kalkuliert seine Kosten, macht ein Angebot und schließt einen verbindlichen Kaufvertrag. Hält er diesen nicht ein, muss er die Anzahlung erstatten und eine Vertragsstrafe zahlen.
Sieben Jahre später mussten Europas Verteidigungspoli – tiker zugeben, dass sie sich zu früh gefreut hatten. Die Entwicklungskosten des ursprünglichen 20-Milliarden- Euro-Projekts waren durch die Decke gegangen, von bis zu elf Milliarden Euro Mehraufwand war die Rede – zum Teil allerdings auch bedingt durch ein Veto der Politik gegen den Plan, die Triebwerke günstig in den USA zuzukaufen (siehe TR 9/2009). „Wir waren dumm genug, diese Verträge zu unterschreiben“, sagte Airbus-Chef Tom Enders Anfang 2010. Anschließend drohte er unverhohlen mit einem Abbruch des Projekts: „Ich kann es nicht verantworten, mit so einem Rüstungsprogramm das ganze Unternehmen zu gefährden.“ Dieses kämpfte bereits beim Doppeldeck-Jumbo A380 und dem Langstreckenflieger A350 XWB mit eklatanten Zeit- und Kostenüberschreitungen. Nach zähen Verhandlungen gaben die Besteller nach und machten Airbus finanzielle Zugeständnisse. Die Bundesluftwaffe bekommt zudem nur 53 statt 60 Maschinen – und diese auch noch mit schlechterer Ausstattung.
In den sechziger Jahren war Europas Luftfahrtindustrie noch klein, zersplittert, nicht weltmarktfähig – und hatte Förderer dringend nötig. Selbst der 1968 geschmiedete Verbund Messerschmitt- Bölkow-Blohm (MBB) wirkte schmächtig neben den Branchenriesen aus den USA. Aber MBB war eingebunden in einen Pakt, den die Bonner Regierung 1967 mit Paris und London geschlossen hatte: Mit vereinten Kräften sollten die von RüstungsauftraÅNgen abhängigen europäischen Hersteller einen zivilen „Airbus“ entwickeln. Fünf Jahre später war das Ur- Modell A300B fertig – und zunächst schwer verkäuflich. Die als Referenzkunden zwangsrekrutierten Staatslinien Air France und Lufthansa lernten jedoch die leise und sparsame Maschine zu lieben, und mit den Jahren wagten auch amerikanische Airlines den Kauf.
Ein privat finanzierter Hersteller hätte die Durststrecke allerdings kaum durchgehalten. SPD-Wirtschaftsminister Karl Schiller und sein CSU-Finanzkollege Franz Josef Strauß von der Großen Koalition von 1966 bis 1969 hatten 900 Millionen Mark an Steuergeldern investiert, als sei es Wagniskapital. Heute, nachdem Airbus den langjährigen Weltmarktführer Boeing entthront hat, werden sie für ihren guten Riecher gerühmt.
Dass Staaten(-gemeinschaften) als Lebensversicherer ihrer Industrie auftreten, widerspricht zwar der reinen Lehre der Marktwirtschaft, wird aber von renommierten Ökonomen nicht rundweg abgelehnt. Unbestritten ist indes, dass jeglicher Eingriff in die Wirtschaft – von der Anschubfinanzierung bis zum Rettungspaket – zu Kollateralschäden führt, die abzuwägen sind. „Ich kann kaum jemanden besser stellen, ohne andere schlechter zu stellen“, sagt Paul Heidhues, Professor an der European School of Management and Technology (ESMT) in Berlin, „aber der Staat möchte vielleicht auch unfair eingreifen, wenn es beispielsweise die Effizienz fördert.“
Die Crux ist, dass sich die Effizienz – dieses in der Wirtschaftswissenschaft so zentrale (und laut Heidhues amoralische) Kriterium, erst im Nachhinein exakt messen lässt. In dem Moment, in dem das Lebenselixir verabreicht wird, ist allenfalls klar, ob seine Anwendung plausibel ist. Überhaupt nicht abschätzbar sind die Nebenwirkungen. Bei der Einschätzung, welche Technologie später gedeihen wird, kann sich eine erfolgsversessene politische Elite deshalb gründlich irren – etwa wenn sie sich von Wunschdenken leiten lässt. So pumpten Franzosen, Briten, Russen und Amerikaner Unsummen in die Entwicklung von Überschalljets, in denen sie die Zukunft der Passagierfliegerei vermuteten. Es wurde nie Großes daraus. Concorde, Tupolew 144 und die nie in Serie gegangene Boeing 2707 konnten mit viel Lärm und hohem Kerosinverbrauch nur wenige Passagiere befördern; der Markt verlangte das genaue Gegenteil.
Mindestens so schwer prognostizierbar wie die Effizienz wirtschaftslenkender Eingriffe sind deren Nebenwirkungen – vor allem durch den Gewöhnungseffekt: Springt die Regierung einmal ein, schafft sie einen Präzedenzfall. Tut sie es mehrfach, weckt sie Erwartungen. Der Empfänger verlässt sich womöglich darauf, dass ihm immer wieder geholfen wird, und unternimmt zu wenig, um selbst seine Lage zu verbessern.
Auf die verführerischen Nebenwirkungen berechenbarer Staatshilfen verweisen besonders der ungarische Ökonom János Kornai und seine Schüler. Der spätere Harvard-Professor interessierte sich dabei Anfang der achtziger Jahre noch gar nicht für westliche Prestigeprojekte, sondern für die Überlebensstrategien größerer Betriebe im Ostblock. Nach Abschaffung der sozialistischen Planwirtschaften konnte Kornai in Europas Mittlerem Osten immer noch Unternehmen beobachten, die zwar nicht fit waren für echten Wettbewerb, aber einfach nicht Pleite gingen. Ständig hielt jemand eine schützende Hand über sie. Für dieses Phänomen des Weiterwurschtelndürfens bei eigentlich leerer Kasse erfand Kornai den Begriff „Soft Budget Constraint“ (SBC, auf Deutsch: weiche Budget – beschränkung): Wer Kosten produziert, die seinen starren Budgetrahmen zu sprengen drohen, braucht eben einen elastischen, der quasi beliebig dehnbar ist und jederzeit bereit, sich externe Geldquellen von staatlichen Förderbanken, verbundenen Unternehmen oder dem Fiskus einzuverleiben.
Kornai und seine Schüler entdeckten das SBC-Syndrom allerdings nicht nur in sozialistischen Industriekombinaten, sondern auch in den Sphären des Kapitalismus. Der gemeinsame Nenner war hier eine mächtige Instanz, die dem Fortbestand eines Konzerns oder eines Industriezweigs Vorrang gab vor der Einhaltung ordnungspolitischer Grundsätze. Simple Korrup – tion und persönliche Bereicherung gehörten jedoch nicht zu den zentralen Motiven. Wichtiger war etwa das Interesse, Massenentlassungen zu verhindern, die zu sozialen Unruhen führen könnten.
Gleichwohl lesen sich Kornais Studien wie eine Warnung davor, potenzielle Zuwendungsempfänger fahrlässig zu korrumpieren. Die praktischen Folgen einer solchen „SBC-Mentalität“ können Kornai zufolge höchst unterschiedlich sein: Während der eine Manager den bequemen Weg geht und sich zu wenig um Innovation und die Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit kümmert, übertreibt es der andere mit waghalsigen Forschungs- und Entwicklungsprojekten – wissend, dass am Ende andere für seine Abenteuer aufkommen.
Wie lange das Siechtum dauern kann, wenn die Politik große Pläne partout nicht scheitern lassen will, zeigen zwei überambitionierte Technologieprojekte aus Deutschland: die Magnetschwebebahn Transrapid und die Chip-Hochburg Sachsen. Nach dem Willen der Kohl-Regierung sollte Siemens eine Hinterlassenschaft der DDR, das Zentrum Mikroelektronik Dresden (ZMD), zum Weltklasse-Produktionsstandort für Speicherchips ausbauen. Doch kaum lief die Produktion der einen Chipgeneration rund, musste schon in die nächste, noch leistungs fähigere investiert werden. Um bei den extrem kurzen Innovations zyklen halbwegs mithalten zu können, zapften die sächsischen Mikroelektroniker immer wieder alle verfügbaren Töpfe für Forschungs- und Standortförderung an – und trotzdem hatten sie im globalen Subventionswettlauf ständig das Nachsehen.
Im Gegensatz zum Speicherchip-Pionier Intel, der sein Stammgeschäft mangels wirtschaftlicher Perspektiven schon in den achtziger Jahren aufgegeben hatte, hielten die Deutschen eisern fest an den sogenannten DRAMs, die als austauschbare Massenware anfällig für Preiskämpfe waren. „Man hätte früher und stärker auf anwenderbezogene Chips für Mechatronik, Auto und Telekommunikation setzen müssen“, sagt der Münchner Management-Kritiker Manfred Hoefle, der selbst lange in Siemens- Diensten stand. Stattdessen ging es mit einem Mix aus Subventionen weiter wie gehabt, als Siemens’ Halbleitersparte unter dem Namen Infineon ausgegliedert wurde und schließlich Infineons Speicherchip-Abteilung zur Qimonda AG mutierte.
Auch dieses Unternehmen verpasste den Anschluss an die asiatische Konkurrenz, versuchte mit großem Entwicklungsaufwand nochmals einen Sprung nach vorn und stürzte ab. Auf jeden Euro Umsatz kam ein Euro Verlust. Ende 2008 scheiterte ein Versuch des Managements, in Dresden, Berlin und Brüssel noch einmal 300 Millionen Euro aufzutreiben – und zwar ausgerechnet an der Weigerung der Mutterfirma Infineon, sich mit 150 Millionen am Risiko zu beteiligen. Qimonda fand sich plötzlich in einen unnachgiebigen Budgetrahmen gezwängt, der dem SBC-gewohnten Unternehmen sofort die Luft abschnürte. Übrig blieben eine hochmoderne Investitionsruine und 3000 entlassene Mitarbeiter.
Während der Insolvenzverwalter die zu teuer produzierten Chips „Made in Germany“ wenigstens noch zum Weltmarktpreis abverkaufen konnte, blieb der nur ein einziges Mal verkaufte Transrapid ein Ladenhüter. Im Verlauf der gut 40-jährigen Geschichte der Magnetschwebebahn saßen mehrere namhafte Konzerne im Führerstand, doch einen Absatzmarkt fand keiner – der Magnetflitzer fügte sich nicht in gewachsene Verkehrsinfrastrukturen ein und war so teuer, dass er sich nur mit vollen Zügen in dichtem Takt amortisiert hätte.
Also suchte man weltweit Strecken, die zum Transrapid passen könnten. Wo der Verkehr dicht genug war, lagen aber bereits Schienen; wo Platz gewesen wäre, war – vom Sonderfall Shanghai abgesehen – das Verkehrsaufkommen zu gering. Zudem zeichnete sich ab, dass die klassische Rad-Schiene- Technik genug Potenzial für einen wirtschaftlichen Hochgeschwindigkeitsverkehr bot. Angesichts dieser kaum überwindlichen Markteintrittsbarrieren hätte die Industrie das Projekt wohl lange vor Shanghai beerdigt, wenn sie die Kosten allein hätte tragen müssen.
Der Transrapid überlebte aber, weil der Staat 80 Prozent der bis 2008 aufgelaufenen Kosten von rund 1,5 Milliarden Euro spendierte. „Fremdes Geld setzt man leichter aufs Spiel als eigenes. Das ist fast schon ein Naturgesetz“, kommentiert Helmut Becker, Inhaber des Instituts für Wirtschaftsanalyse und Kommunikation (IWK) in München und ehedem Chefvolkswirt von BMW. Wirtschaftsforscher Heidhues pflichtet ihm bei: Private Unternehmen, die keine Beihilfen erhalten, täten sich generell leichter, erfolglose Vorhaben zu stoppen.
Noch heute trommelt Bundesverkehrsminister Peter Ramsauer (CSU) unverdrossen für den Transrapid, unter anderem auf Teneriffa. Die beteiligten Unternehmen sehen hingegen kaum noch Vermarktungschancen. Warum hat nicht wenigstens die Politik rechtzeitig die Notbremse gezogen? „Ein Politiker hat ein Interesse, ein gut sichtbares Projekt am Leben zu erhalten“, erklärt Heidhues. Zuwendungen zu streichen, für die sich die eigene Partei eingesetzt hatte, würde nämlich bedeuten, Verantwortung für einen teuren Fehler zu übernehmen und bei der nächsten Wahl die Quittung zu bekommen.
Wie bedingungslos die Politik mitunter einer Technologie die Stange hält, von der die Industrie kaum noch etwas wissen will, lässt sich derzeit auch beim europäischen Satelliten-Navigationssystem Galileo beobachten. Schon 2007 stand das stark in Verzug geratene und verteuerte Projekt auf der Kippe: Die Industriepartner, die Europäische Weltraumbehörde Esa und die EU konnten sich weder über die weitere Finanzierung noch über Haftungsfragen einigen (siehe TR 7/2009). Daraufhin übernahm die EU allein die weiteren Kosten von 3,4 Milliarden Euro. Auch als im Januar 2011 eine weitere Finanzierungslücke von 1,9 Milliarden Euro bekannt wurde und sich die Schätzung der jährlichen Betriebskosten von 300 auf 800 Millionen Euro beinahe verdreifachte, blieb die Politik ihrem Projekt treu: Galileo soll nun zwar abgespeckt, aber weiter durchgezogen werden. „Wir sind zum Erfolg verdammt“, gestand Klaus-Dieter Scheurle, Staatssekretär im Verkehrsministerium, Ende März.
Selbst wenn sich ein politisch hochsubventioniertes Vorhaben erfolgreich etabliert, steht es deshalb noch lange nicht auf eigenen Beinen. Ein Beispiel dafür liefert die europäische Trägerrakete Ariane. Die Betreibergesellschaft Arianespace kommt – trotz ihres großen technischen Erfolgs – seit Jahren nicht ohne regelmäßige Finanzspritzen der Esa-Mitgliedsländer und der beteiligten Raumfahrtunternehmen aus. Mehr als eine Milliarde Euro musste seit 2005 bereits in die Kasse von Arianespace gepumpt werden, weil der Transport von kommerziellen Satelliten ins All nicht kostendeckend war. Dennoch will Deutschland das aktuelle Raketenmodell Ariane 5 weiterentwickeln, Frankreich favorisiert sogar eine komplette Neukonstruktion. Die Deutschen fordern von Arianespace immerhin mehr finan zielle Transparenz, um Sparpotenziale aufzudecken.
Einen ideologiefreien Leitfaden, aus dem ein pragmatischer Politiker lernen könnte, wann und in welchem Umfang es ratsam ist, wichtigen Unternehmen auf die Sprünge zu helfen, und wann ein Projekt besser beerdigt wird, hat bisher kein Volkswirt vorlegen können. Angesichts der psychologischen, ethischen und politischen Dimensionen des Themas ist das auch nicht verwunderlich. Einig ist sich die Ökonomenzunft immerhin in dem Punkt, dass den Volkswirtschaften nicht damit geholfen wäre, alle Firmen kategorisch in harte Budgetrahmen zu quetschen. Jedenfalls nicht in einer globalisierten Wirtschaft, in der Unternehmen im Wettbewerb stehen mit ausländischen Anbietern, die von ihren Regierungen ebenfalls massiv subventioniert werden – ein Problem sowohl in der Mikroelektronik als auch in der Luftfahrt.
„Die Ordnungspolitik stammt aus einer Zeit, die wesentlich einfacher und überschaubarer war“, gibt Professor Fredmund Malik, streitbarer Management-Vordenker aus St. Gallen, zu bedenken. Wer heute noch auf jahrzehntealten Grundsätzen beharre, sei naiv. „Wir haben komplett neue Rahmenbedingungen“, so Malik, „die Wirtschaft ist geprägt von einer ungeheuren Komplexität, Vernetztheit und Dynamik.“
Wenn es nach Paul Heidhues ginge, sollte sich dennoch kein heutiger Politiker an der Subventionspolitik von Strauß und Schiller ein Beispiel nehmen, die den Aufstieg von Airbus ermöglichten. Der Berliner Wirtschaftsprofessor plädiert dafür, nicht ohne Not dem Markt zuvorzukommen: „Ein Projekt, das wirklich gut ist, braucht der Staat nicht zu fördern.“ Dies sei aus volkswirtschaftlicher Sicht nicht effizient, denn für jeden Euro, den der Staat ausgebe, sei vorher eine Wirtschaftsleistung von bis zu zwei Euro erbracht worden.
Das gemeinsame Faible von Konzernmanagern und Politikern für prestigeträchtige Großprojekte, die sich wie der Transrapid im Zweifelsfall als teure Flops erweisen, hält auch Manfred Hoefle für problematisch. Zu lange habe die Industrie versucht, „eigene Investments und eigene Haftung möglichst klein zu halten“, sagt der Autor einer Streitschrift mit dem Titel „Managerismus“. „Von Unternehmen einer bestimmten Größe muss man Zukunftsvorsorge in technologischer Hinsicht erwarten. Sie dürfen die Verantwortung nicht an den Staat delegieren.“ IWK-Volkswirt Helmut Becker hat eine erste praktische Idee, wie man leichtfertigen Bossen die Vollkasko-Mentalität austreiben könnte: „Unternehmen sollten sich nicht mehr gegen das Fehlverhalten ihrer Manager versichern können.“
Airbus: Mit Bürgschaften durch dick und dünn
Die Entwicklung des Airbus A350 ist eine Chronik des steten Wechselspiels von Massenentlassungen und -einstellungen, von Krisenwarnungen und Rekordmeldungen. Nur zwei Faktoren bleiben dabei konstant: Die Kosten steigen stetig, und die nächste Bürgschaft ist nie fern.
2004: Obwohl die Entwicklung des Doppelstock-Jumbos A380 und des Transall-Nachfolgers A400M noch läuft, beschließt Airbus, den Langstreckenflieger A350 zu entwickeln. Veranschlagtes Budget: gut vier Milliarden Euro.
2006 verdoppelt sich die Kostenprognose auf acht Milliarden Euro, denn der A350 wird mit dickerem Rumpf komplett neu konstruiert (XWB, eXtra Wide Body). Der Starttermin rutscht von 2010 auf 2012. Der Vorstand beschließt im selben Jahr das Sparprogramm Power8 und streicht binnen drei Jahren je 1400 Arbeitsplätze in Deutschland und Frankreich.
2009: Noch vor Abschluss der Power8-Entlassungen verspricht Airbus, bei der Entwicklung des A350 XWB mindestens 3000 neue Jobs in Deutschland zu schaffen – im Gegenzug für eine Bundesbürgschaft über 1,1 Milliarden Euro. Das Wirtschaftsministerium attestiert dem Antrag „besondere Förderungswürdigkeit“. Die Bundesrepublik verbürgt sich nun für jeden Arbeitsplatz mit 366 667 Euro, dem Gegenwert von fast 84 Jahren Hartz-Regelsatz. Nachdem Frankreich und Deutschland Milliardenkredite zugesagt haben, gewährt auch Großbritannien Darlehen über 400 Millionen Pfund (etwa 450 Millionen Euro), um 1200 Jobs bei Airbus und 5000 weitere bei Zulieferern zu sichern. Airbus erwartet nach der Wirtschaftskrise einen „beispiellosen Boom“.
Im Herbst 2009 lanciert Airbus Andeutungen über mögliche Produktionskürzungen wegen Auftragsflaute für 2010. Der zur Airbus-Muttergesellschaft EADS gehörende Zulieferer Premium Aerotec will Teile des A350 XWB und A380 in Rumänien fertigen. Ein Standort in
einem Billiglohnland sei „ein Muss“, behauptet der Finanzchef in der Mitarbeiterzeitung. Spanien gewährt Airbus und Zulieferern dennoch Darlehen über 580 Millionen Euro.
2010 meldet Airbus Verkaufsrekorde: Im Vorjahr wurden insgesamt fast 500 Maschinen aller Baureihen ausgeliefert.
Anfang 2011 liegen bereits 571 Bestellungen für den A350 XWB vor. Dessen Entwicklungskosten werden mittlerweile auf 12 Milliarden Euro geschätzt.
ERSCHIENEN IN DER TECHNOLOGY REVIEW 6/2011
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